摘要

　　研究目變速器的類型及區(qū)別的：通過對城市核心區(qū)劃撥工業(yè)用地造成土地資源浪費的定量圖示以及形成原因的分析，提出了政府應(yīng)與城市核心區(qū)劃撥工業(yè)用地企業(yè)分享土地增值利益，以有利于土地的有效利用，以期為政府制訂城市更新的相關(guān)政策提供參考。研究方法：文獻研究法和調(diào)查法。研究結(jié)果：城市核心區(qū)劃撥工業(yè)用地因沒有按照最佳的用途使用土地，沒有按合理的土地利用強度利用土地，具備重新開發(fā)利用的條件后仍長期維持土地低效利用狀況，造成了土地資源的浪費。而造成城市核心區(qū)劃撥工業(yè)用地低效利用的深層次原因，是政府與土地占用者之間的利益博弈。研究結(jié)論：城市核心區(qū)劃撥工業(yè)用地企業(yè)理應(yīng)得到更多的土地增值分享。主要理由包括：劃撥工業(yè)用地成本的相對值總體上大于后期的出讓工業(yè)用地；劃撥工業(yè)用地企業(yè)未得到與限制權(quán)利相關(guān)的經(jīng)濟補償；劃撥工業(yè)用地企業(yè)目前可獲得土地增值的絕大部分收益；劃撥工業(yè)用地企業(yè)會衡量政府征收類似地塊所花費的成本，比較土地再開發(fā)后自身與政府的所得，與政府進行利益博弈；城市核心區(qū)劃撥工業(yè)用地征收價格的確定缺乏可信度等。

　　1 引言

　　本文所指“城市核心區(qū)”，是一個相對寬泛的概念，是指城市中商業(yè)、辦公、住宅等建筑類型集中，各類生活配套設(shè)施相對齊全的片區(qū)。它們與城市邊緣區(qū)相比，無論從外觀形象，還是從地價水平上，都有明顯區(qū)別。該類地區(qū)是城市主要功能的核心，是城市土地資源中的優(yōu)質(zhì)部分。然而，我們常常可以看到該部分土地被低效利用，造成土地資源的巨大浪費。而劃撥工業(yè)用地對城市核心區(qū)土地的占用，往往是造成土地資源浪費的主要原因之一。

　　城市核心區(qū)的劃撥工業(yè)用地曾經(jīng)在促進內(nèi)地工業(yè)化、城市化的進程中，起過重要的推動作用，但隨著內(nèi)地經(jīng)濟及城市的迅速發(fā)展，這些地塊的利用方式已不能滿足城市功能提升和人居環(huán)境改善的需要，面臨著再開發(fā)方式為主的城市更新。

　　本文主要從土地價值的角度，對城市核心區(qū)劃撥工業(yè)用地造成土地資源的浪費進行了量化圖示，并進一步分析了造成土地資源浪費的核心原因，提出了城市核心區(qū)劃撥工業(yè)用地企業(yè)理應(yīng)分享更多土地增值，以期為政府制訂城市更新的相關(guān)政策提供參考。

　　2 城市土地的有效利用與城市核心區(qū)劃撥工業(yè)用地造成的浪費

　　城市土地的低效利用，將造成土地資源的浪費，不僅給土地使用權(quán)人帶來損失，也給土地所有權(quán)人即國家?guī)頁p失。

　　對城市核心區(qū)劃撥工業(yè)用地造成的土地資源浪費，將從三個方面進行分析：一是沒有按最佳的用途使用土地；二是沒有按合理的土地利用強度利用土地；第三，具備重新開發(fā)利用的條件后，仍長期維持土地低效利用狀況。其中，前兩個方面均是在一個時間點上研究土地的合理利用問題，第三個方面是在不同的時間點上研究土地的合理利用問題。

　　2.1 城市土地的有效利用與土地利用的理想空間分布

　　在研究城市土地利用方面，1964年，阿隆索（Alonso）提出了“競租理論”（‘bid-rent’ theory）。該理論認為，通過各行業(yè)的競租，城市用地最終形成以CBD為中心，由里向外分別是零售用地、辦公用地、工業(yè)用地的環(huán)形分布（參見圖1）。由于市場對土地擁有者和土地使用者信息透明，通過各行業(yè)用地者的租金競標(biāo)，促進了城市土地的合理利用。

圖1 土地利用競標(biāo)理論及不合理用地引起的損失

Fig.1 Bid-rent theory and losses caused by unreasonable land uses

　　目前，由于土地招拍掛制度的全面、長期實施，城市中招拍掛的商業(yè)用地、辦公用地、住宅用地的土地價值已得到市場的真實反映。與這些高地價形成強烈反差的是城市中的工業(yè)用地，特別是城市核心區(qū)的劃撥工業(yè)用地。這類用地大多是土地出讓制度實施前，甚至是改革開放前，國有企業(yè)通過劃撥方式獲得的土地。隨著近十多年來城市的迅速發(fā)展，這些地塊周邊區(qū)域漸趨繁榮，周邊用地類型也轉(zhuǎn)變成了商業(yè)、辦公、住宅類，且按照城市規(guī)劃，這些工業(yè)用地地塊也將轉(zhuǎn)變?yōu)榉枪I(yè)用途。

　　從合理利用土地的角度而言，如繼續(xù)維持城市核心區(qū)的工業(yè)用地類型，則每年都將遭受租金損失。如圖1所示，A、B分別代表位于零售區(qū)與辦公區(qū)的工業(yè)地塊，其中，CE表示A地塊每年損失的租金額，DF表示B地塊每年損失的租金額。

　　2.2 城市土地的有效利用與土地利用的合理強度

　　馬歇爾（Marshall）于1920年將邊際效率遞減原理用于研究城市土地開發(fā)利用強度，是第一位開展此類研究的經(jīng)濟學(xué)家。其基本原理如圖2所示。

圖2 最佳開發(fā)強度及低強度利用引起的損失

Fig.2 Optimum development density and losses caused by low land use densities

　　圖中，“邊際成本”線表示在固定大小的地塊上，每新增加一個單位的建筑面積而新增加的成本?！斑呺H收入”線表示每新增加一單位的建筑面積，而增加的收入或開發(fā)價值。由圖可見，OX為最佳開發(fā)建筑面積。當(dāng)開發(fā)面積大于OX，則，新增成本將大于新增收入，不能帶來利益；當(dāng)開發(fā)面積小于OX，則如繼續(xù)投入，新增收入大于新增成本，繼續(xù)投入仍有利可圖。如按最佳開發(fā)強度開發(fā)，則OXYDBP圍合的面積為項目開發(fā)成本，OXYQ圍合的面積為項目收入，PBDYQ為項目開發(fā)可獲得的價值。

　　地塊上建筑面積未達最佳開發(fā)建筑面積的項目，必將帶來土地資源的浪費。如圖二所示，如果其上的建筑面積僅為OA，則項目實際獲得的價值為PBCQ，項目損失的價值為BDYC，項目每年的損失額，為損失價值BDYC轉(zhuǎn)化成的年租金。

　　就土地利用強度而言，城市核心區(qū)劃撥工業(yè)用地，其上建筑大多以低層廠房及低層辦公樓的形式存在，與周邊高層建筑形成巨大反差，其土地利用明顯低于合理利用強度。

　　2.3 城市土地的有效利用與地塊再開發(fā)的合理時機

　　任何一個城市地塊及其上的建筑物，都有其在現(xiàn)有使用狀況下的現(xiàn)狀價值；同時，我們也可以用假設(shè)開發(fā)法測算出該地塊在待開發(fā)條件下的凈地價值。理論上，當(dāng)凈地價值大于現(xiàn)狀價值時，該地塊即具備了再開發(fā)的條件。

圖3 項目最佳再開發(fā)時間及延后開發(fā)引起的損失

Fig.3 Optimum redevelopment time and losses caused by delayed development

　　如圖3所示，B線表示項目隨著時間變化而具有的價值。假設(shè)市場狀況穩(wěn)定，一般而言，當(dāng)新建筑剛完成時（圖中O點），項目具有最大的市場價值。隨著時間的推移，由于貶值及維護成本增加等原因，項目價值逐漸降低。S線表示剩余法可測算出的凈地價值。當(dāng)兩線相交，即到達時間點L點時，項目即具有理論上的再開發(fā)價值。當(dāng)一直不開發(fā)，到達時間點X時，現(xiàn)狀價值低于凈地價值的量為YZ，當(dāng)年的損失額為價值YZ轉(zhuǎn)化為年租金的金額。

　　就城市核心區(qū)的劃撥工業(yè)用地而言，其凈地價值（按現(xiàn)有規(guī)劃）早已遠遠大于現(xiàn)狀價值（無論是按工業(yè)用途使用，還是在現(xiàn)有建筑條件下用于商業(yè)或辦公的最佳利用）。延遲開發(fā)，將帶來越來越多的社會財富浪費。

　　3 城市核心區(qū)劃撥工業(yè)用地有效利用的障礙分析

　　對于理論上已具備重新開發(fā)條件的土地，往往有很多原因?qū)е麻_發(fā)時間滯后，影響土地的有效利用。即使在西方發(fā)達國家，影響土地有效利用的因素也常常存在，如，土地擁有者只有覺得重新開發(fā)的利益足夠大后才同意開發(fā)；土地擁有者會不斷比較多家出價，期望下一個出高價者出現(xiàn)；出租的租約往往會影響開發(fā)時間決策；涉及多個土地擁有者的開發(fā)項目，復(fù)雜的逐個談判也會拖后開發(fā)時間，等等。

　　但對于內(nèi)地城市核心區(qū)劃撥工業(yè)用地而言，影響土地有效利用的核心障礙及深層次原因，是政府與土地占用者之間的利益博弈。也就是，由于土地用途的變化、土地利用強度的提高而導(dǎo)致的土地增值，在土地使用權(quán)人和國家之間如何分配的問題。而政府作為管理者和政策制訂者，處于主導(dǎo)地位。

　　3.1 政府從法律上幾乎占有了劃撥工業(yè)用地的全部增值

　　對于劃撥工業(yè)用地使用者所擁有的權(quán)益，政府相關(guān)文件從幾乎不承認，到通過用途管制，將該權(quán)益限定在工業(yè)用途之內(nèi)，且低于出讓工業(yè)用地使用者的權(quán)益。如2006年出臺的《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》規(guī)定：應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金額=擬出讓時的出讓土地使用權(quán)市場價格-擬出讓時的劃撥土地使用權(quán)權(quán)益價格。表明，出讓工業(yè)用地價格為劃撥工業(yè)用地價格與土地出讓金之和，即，實際操作中，劃撥工業(yè)用地價格，不可能高于出讓工業(yè)用地價格。實際上，也是表明，在用途管制下，工業(yè)用地的價格，只能在工業(yè)用途內(nèi)進行比較。

　　而對于土地用途變更及容積率增加導(dǎo)致的土地增值，也歸政府所有。2013年，《國土資源部辦公廳關(guān)于發(fā)布<國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價評估技術(shù)規(guī)范(試行)>通知》指出，調(diào)整用途的，需補地價款等于新、舊用途樓面地價之差，乘以建筑面積；用途與容積率同時調(diào)整的，需補繳地價款等于新用途樓面地價乘以新增建筑面積，加上新、舊用途樓面地價之差乘以原建筑總面積?？梢?，用途變化引起的地價增值，以及容積率變化引起的地價增值，都歸政府所有。

　　因此，如對城市核心區(qū)的劃撥工業(yè)用地進行開發(fā)，原劃撥工業(yè)用地的土地使用權(quán)人只能獲得工業(yè)用地條件下的增值，而因用途變化、土地利用強度變化帶來的增值，則全部歸政府所有。兩類增值相比較，在現(xiàn)有市場狀況下，前者可算微乎其微。

　　3.2 劃撥工業(yè)用地企業(yè)對地塊價值及應(yīng)得的利益另有判斷

　　按現(xiàn)有土地管理法規(guī)，土地使用權(quán)人可以無償、無限期地使用劃撥用地。

　　但從全球產(chǎn)業(yè)競爭、城市發(fā)展等角度而言，城市對其重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)及土地利用方向自有其定位。特別是東部沿海地區(qū)的大城市，如南京，市區(qū)的土地理應(yīng)更多地用于高附加值的第三產(chǎn)業(yè)，而對于傳統(tǒng)的加工工業(yè)，則鼓勵遷往城市周邊的工業(yè)區(qū)。換言之，地方政府是不希望低效利用土地的傳統(tǒng)加工業(yè)，無限期地占用著市區(qū)，特別是城市核心區(qū)的高價值土地的。

　　但占地企業(yè)自會比較自身可從地塊獲取的利益，以及地方政府可從地塊獲取的利益。目前，城市核心區(qū)工業(yè)用地與商業(yè)、辦公、住宅類用地價格差別巨大，以南京市基準(zhǔn)地價為例，前者地價甚至不足后者地價的十分之一。如以此為前提，地方政府與企業(yè)很難在征收價格上達成一致。所以，只要企業(yè)能夠生存，就不會輕易讓出地塊。

　　由于無法對自己占用的地塊進行再開發(fā)，為了盡可能多地獲取地租利益，也為了滿足政府“退二進三”的要求，占地企業(yè)一般不會再將地塊用于低效的傳統(tǒng)加工業(yè)生產(chǎn)，而是根據(jù)地塊條件，事實上改變用途，將原廠房及辦公用房經(jīng)初步改造后，出租給餐飲、娛樂、辦公等相關(guān)企業(yè)。

　　占用城市核心區(qū)大片土地的，大多是央企以及地方的骨干企業(yè)，對它們的土地進行征收，往往會涉及到方方面面的問題，難度很大，這樣就形成了城市核心區(qū)眾多劃撥工業(yè)用地?zé)o法有效利用的現(xiàn)狀。

　　4 城市核心區(qū)劃撥工業(yè)用地企業(yè)理應(yīng)得到更多的土地增值分享

　　內(nèi)地的經(jīng)濟增長方式正由粗放型增長向集約型增長轉(zhuǎn)變，內(nèi)地新增土地的來源，特別是內(nèi)地東部發(fā)達地區(qū)城市新增土地的來源，將主要依靠城市更新和土地再利用。城市功能的完善也需要促進城市核心區(qū)劃撥工業(yè)用地的有效利用。

　　而在現(xiàn)有土地用途管制及地價原理的前提下，談促進城市核心區(qū)劃撥工業(yè)用地的有效利用，其效果是有限的，只能導(dǎo)致這種用地不合理的現(xiàn)象繼續(xù)延續(xù)，造成土地資源的浪費，給城市、政府、企業(yè)帶來巨大的損失。

　　沒有分享，就沒有共贏，就沒有城市更新的可持續(xù)性。筆者認為，在新的歷史條件下，政府應(yīng)充分考慮城市核心區(qū)劃撥工業(yè)用地形成的歷史條件及用地性質(zhì)的特殊性，通過合理的利益分享機制，促進城市更新，使城市核心區(qū)劃撥工業(yè)用地得到有效利用。

　　由于城市核心區(qū)劃撥工業(yè)用地是特定歷史條件下的產(chǎn)物，對其進行特殊處理，不會帶來新的問題和后遺癥。

　　4.1 劃撥工業(yè)用地成本的相對值總體上大于后期的出讓工業(yè)用地

　　當(dāng)年，劃撥工業(yè)用地企業(yè)獲取土地，并不是沒有成本付出。原土地使用權(quán)人的相應(yīng)補償及勞動力安置等費用均由企業(yè)承擔(dān)，即，在當(dāng)時的歷史條件下，獲取土地的“成本”均由企業(yè)自身承擔(dān)。

　　而工業(yè)用地實行出讓制度后，長期以來，一直存在著出讓工業(yè)用地地價低于政府成本價的狀況。因為總體上住宅、商業(yè)、辦公用地往往是賣方市場，由于市場需求旺盛，地方政府作為土地一級市場的壟斷方，往往能從開發(fā)商的激烈競爭中，獲取高額收益。而工業(yè)用地的出讓則相反，總體上是買方市場，工業(yè)用地企業(yè)往往會對各地的優(yōu)惠政策進行比較，來選擇自己的廠址，而地價則是工業(yè)企業(yè)考慮的一個重要因素。地方政府往往會從長期稅收及帶動本地就業(yè)等方面考慮，在地價方面做出讓步，地價常常會低于“成本”甚至出現(xiàn)零地價。在土地管理部門出臺最低出讓價標(biāo)準(zhǔn)以后，工業(yè)用地基本上以最低出讓價成交。不僅如此，不少地方政府還會通過各種隱性讓利方式，使得用地企業(yè)的實際用地成本低于政府“成本價”。

　　所以，劃撥工業(yè)用地成本的相對值，總體上要大于后期的出讓工業(yè)用地。

　　顯然，從成本付出方面考慮，城市核心區(qū)劃撥工業(yè)用地企業(yè)應(yīng)得到更多的地塊增值分享。

　　4.2 劃撥工業(yè)用地企業(yè)未得到與限制權(quán)利相關(guān)的經(jīng)濟補償

　　城市核心區(qū)的劃撥工業(yè)用地，其占用時的社會經(jīng)濟環(huán)境與現(xiàn)在大相徑庭。在城市規(guī)劃、土地用途管制等均未實施的情況下，只要企業(yè)擁有資金，在自己占用的土地上建設(shè)廠房、住宅、辦公用房，以及增大容積率，甚至將地轉(zhuǎn)賣給其變速器的類型及區(qū)別他企業(yè)，均沒有大的障礙。隨著城市規(guī)劃法、土地管理法及相關(guān)法規(guī)的實施，這些企業(yè)占用土地時擁有的很多權(quán)利，被逐漸剝奪。國家壟斷了土地供應(yīng)的一級市場，工業(yè)用地的占地企業(yè)，必須將土地以政府規(guī)定的價格（工業(yè)用地極低廉的價格）賣給地方政府，地方政府再以規(guī)劃條件下的市場價格對外出售。

　　而在歐盟國家中，土地相關(guān)權(quán)利的剝奪，常常面臨著補償問題。以荷蘭為例，如因規(guī)劃剝奪了土地所有權(quán)人的權(quán)利，如剝奪了土地所有權(quán)人改變土地用途的權(quán)利，則土地價值會下降，政府將給予土地所有權(quán)人補償。同時，如因規(guī)劃改變而引起土地價值的提升，則增值部分歸土地所有權(quán)人所有。

　　所以，城市核心區(qū)的劃撥工業(yè)用地與后期出讓的工業(yè)用地，雖同為工業(yè)用地，但兩者在權(quán)利上應(yīng)有所區(qū)分。前者是土地使用權(quán)人先取得了土地使用權(quán)，然后被剝奪了部分權(quán)利，而后者則是政府以明確的用途和期限將土地使用權(quán)出讓給土地使用權(quán)人。

　　涉及到征收補償時，如政府收回出讓工業(yè)用地，可以說是不再履行“土地使用權(quán)人有限期使用土地”的約定，應(yīng)給予出讓工業(yè)用地土地使用權(quán)人以補償。而如政府收回劃撥工業(yè)用地，一方面，由于不再履行“土地使用權(quán)人無限期使用土地”的約定，應(yīng)給予劃撥工業(yè)用地土地使用權(quán)人以補償，另一方面，還應(yīng)考慮給予劃撥土地使用權(quán)人被剝奪的權(quán)利的補償。被剝奪權(quán)利補償?shù)淖罡邤?shù)額，即是使得地塊價值達到最佳利用條件下的價值的數(shù)額。

　　4.3 劃撥工業(yè)用地企業(yè)目前可獲得土地增值的絕大部分收益

　　由于政府推進“退二進三”政策，東部沿海地區(qū)大城市核心區(qū)的工業(yè)用地，基本上不再用于傳統(tǒng)加工業(yè)，而是轉(zhuǎn)作了商業(yè)、辦公等用途。這種轉(zhuǎn)變，實質(zhì)上是通過改變用途，使土地價值得到了提升。

　　按照土地用途管制及地價相關(guān)理論，該部分因土地用途改變而帶來的土地增值應(yīng)歸國家所有。但在實際工作中，因種種原因，目前其增值收益的絕大部分，都歸土地使用權(quán)人所有。這種土地增值收益分配的比例關(guān)系，是各相關(guān)權(quán)利人在較長時間內(nèi)相互博弈后，達成的一種和諧、平衡的狀態(tài)。如對工業(yè)用地進行再開發(fā)，用途變更和容積率變化將帶來地塊的大幅增值，如打破現(xiàn)有的增值利益分配比例，將增值部分全部甚至大部分歸國家所有，則土地再開發(fā)將面臨很大的難度。

　　4.4 劃撥工業(yè)用地企業(yè)會衡量政府征收類似地塊所花費的成本

　　從地方政府在城市核心區(qū)獲得土地的成本來看，城市核心區(qū)劃撥工業(yè)用地的企業(yè)，也有理由期望獲得與其他類似區(qū)域地塊相近的補償。

　　內(nèi)地房地產(chǎn)市場發(fā)展時至今日，不少城市中仍有很多待改造的舊城區(qū)。這些片區(qū)地方政府之所以一直不征收（拆遷），是因為征收成本很高，有的甚至要高于土地出讓金。所以，占地企業(yè)會從政府獲取類似地塊的平均成本的角度考慮，提出種種理由與困難，與政府談?wù)魇昭a償，而不會考慮其本身地塊的工業(yè)用地性質(zhì)。

　　4.5 劃撥工業(yè)用地企業(yè)會比較土地再開發(fā)后自身與政府的所得

　　城市核心區(qū)的劃撥工業(yè)用地，企業(yè)大多已占用數(shù)十年，當(dāng)年企業(yè)占地也投入了大量資金。占地企業(yè)大多會認為，政府在一分錢不投入的情況下，從企業(yè)占用土地的增值中獲取比企業(yè)多得多的利益，其合理性值得懷疑。且政府在地塊的再開發(fā)中仍可獲得開發(fā)過程中的各項稅費；對于商業(yè)、辦公等用途的土地，在項目運營過程中，政府仍可獲得大量的稅收。

　　且劃撥工業(yè)用地的使用權(quán)人為國有企業(yè)，它們會認為，國家對國有企業(yè)讓利，不存在國有資產(chǎn)流失問題。相反，如果該部分土地資產(chǎn)長期得不到顯化，反而會因為該類土地的特殊性，可能造成實際上的國有資產(chǎn)流失。如，國有企業(yè)改制后，新企業(yè)將城市核心區(qū)的工業(yè)房地產(chǎn)對外出租，用于商業(yè)及辦公等用途，從而獲取非工業(yè)用途的租金利益。

　　4.6 城市核心區(qū)劃撥工業(yè)用地征收價格的確定缺乏可信度

　　在涉及城市核心區(qū)劃撥工業(yè)用地的征收中，政府往往以工業(yè)用地基準(zhǔn)地價作為征收補償?shù)囊罁?jù)。而從目前城市核心區(qū)工業(yè)用地地價確定的評估方法看，依據(jù)不足，主觀性強。

　　由于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整及城市發(fā)展的需要，相對發(fā)達城市的核心區(qū)域，往往不再存在實際用途為工業(yè)用途的土地，登記為工業(yè)用途的土地，其實際用途往往是商業(yè)或辦公用途。以南京市為例，政府推進“退二進三”政策已有多年，政府在市區(qū)范圍內(nèi)已有較長一段時間不再提供工業(yè)用途的土地，也基本不存在工業(yè)用地的買賣，原工業(yè)用地也不再從事傳統(tǒng)的加工工業(yè)生產(chǎn)，所以，對工業(yè)用地地價的評估已無法有效使用市場比較法和收益還原法。

　　同時，設(shè)想某工業(yè)企業(yè)要在城市核心區(qū)獲得一塊土地發(fā)展工業(yè)，其需要付出的成本，與住宅用地、商業(yè)用地、辦公用地等幾乎沒有區(qū)別。所以，如用成本逼近法，其地價應(yīng)與其他類型用地的地價相近。

　　由于沒有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬r格確定基礎(chǔ)，在征收城市核心區(qū)工業(yè)用地時，征收價格的確定往往依據(jù)不足，從而缺乏可信度。加上工業(yè)用地與住宅用地之間的價格差距巨大，使得工業(yè)用地企業(yè)對工業(yè)用地的低地價充滿疑問。（國策南京 劉合、卞維慶、張濟生）

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